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民生指数:构建新的考核体系

来源:南风窗
2011年03月15日00:39
  2011年“两会”前后,“幸福”越来越频繁地出现在各级领导的讲话、报告中。各种各样的幸福指数也应运而生,都致力于将公众的幸福感予以量化,寄望纳入政府考核体系,推动和谐社会建设。

  早在2009年11月,全国人大财经委就成立了中国民生指数课题组,副主任委员吴晓灵任组长。经过一年多的统计调查,这份报告近日已经完成。“我们会在公布后,尽快教会人大代表使用,以此监督和推进政府的工作。”吴晓灵接受记者采访时说。

  吴晓灵曾任央行副行长,此次课题组又有全国人大常委会的背景,因此,其所编纂的民生指数,权威性和科学性一直颇受公众期待。但吴晓灵也坦承,这份被寄予厚望的全新的政府考评体系,目前无论是指标体系的建立还是数据采集上,都还存在很多困难和不足。

  从GDP指标到幸福指数

  自从2006年4月,国家主席胡锦涛在耶鲁大学演讲时,首次提出了国人幸福指数的问题,幸福越来越成为中国政治生活中一个常用的词汇。

  最近的3年多里,更是从文件和报告用语变成了各个地方争先恐后的执政实践。浙江、广东等省市都已经开始编制本地的幸福指数,江苏江阴、河南平顶山等基层政府更是率先将“幸福指数”纳入官员政绩考核。据不完全统计,着手编制幸福指数的各级地方政府至少有20个。

  吴晓灵领衔的课题组原本名称也是福祉指数,“但是,学术气息太重,后来几经斟酌,改称民生指数。”吴晓灵说,这项工作也于去年4月份纳入了人大常委会15个“十二五”规划编制重大问题,一并提交国务院,有望在“十二五”期间发挥更大的作用。

  在GDP崇拜被学界批判了多年之后,以更加均衡的幸福指数为代表的新政绩观,已经成为了执政党高层的共识,并且在各级地方政府层面也获得越来越广泛的认知。在“十二五”中国经济转型的大背景下,幸福崇拜也大有取代GDP崇拜之势。

  毫无疑问,政绩考核体系的革新对于中国社会转型的影响是深远的。过去的10多年里,各级政府对于GDP的盲目追求和互相攀比,酿成了不少深层次的矛盾,以致转型任务还很艰巨。但是,革新政绩考核体系,绝不仅仅在于革除GDP崇拜那么简单。

  中国政绩考核体系深层次的问题在于一直缺乏一整套具备科学性、可操作、可量化且相对透明的官员考评体系。改革开放之前,对官员的考核更多的强调政治态度,1980年代以来,则初步建立了一些可量化的指标,如工业总产值、税收、人口增长率、9年义务教育完成率等等。

  如今,官员考评主要依据的程序、指标体系都是由中共中央组织部在1990年代以来颁布的各种党内文件来设定,比如《党政领导干部考核工作暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等等。

  这些文件事实上也设定了非常多的考核指标,比如思想政治素质、廉洁自律、工作作风、组织领导能力、工作实绩和年度目标进度等等。在这套由党内文件建构的考核体系中,GDP并没有被置于最显著的地位,但却是唯一一个可以量化、便于统计并且年年公开的指标。久而久之,GDP也就成为了最有说服力的指标。

  从某种意义上讲,有什么样的政绩考核体系,就会有怎样的施政行为。现有的官员考核体系首要的问题不在于唯GDP论,而在于缺乏可以量化和透明的指标体系。

  与原有的考核体系相比,现在各地方政府逐渐兴起的幸福指数编制工作,存在着同样的问题,虽然加入了诸如医疗、教育、公共设施等指标,但整个体系的可操作性和科学性仍然无从保障。

  人大财经委课题组的工作很大程度上在于努力构建一整套具备可操作性的政府评价体系,希望能成为未来考核体系的一个蓝本,民生指数被分为4个一级指标,包括居民生活、生态环境、社会环境和公共服务,下设11项二级指标,最末端的三级指标一共被拆分为44项,包括居民家庭消费支出、失业率、义务教育生均经费支出、万人医生数、千人床位数、非正常死亡率、法院案件公正指数、政府财政民生支出透明度、集中水源地水质达标率等等技术性指标,几乎涵盖了政府工作的方方面面。

  44项具体指标又被分解为30项客观指标和14项主观指标。课题组成员刘正山博士解释称,这样做是因为,中国的现实决定了客观指标有扭曲度的问题,而主观指标则可与客观指标相互印证,主观指标主要是基于电话随机调查,被操纵的可能性很低。

  如何不被异化?

  “在学术严谨性上花了很大精力,原本是想走学术规范性道路。”吴晓灵说,后来发现这条路走不通,如果这个体系不和政府具体工作直接相联系的话,起不到任何推动政府工作的作用。

  但是,跟政府关系太过密切,却又陷入了另外一种困境。据吴晓灵透露,在民生指数试编之后,中共中央组织部也曾有意向将该指数纳入现有的官员考核体系,但最终课题组并没有将该指标体系提交中组部。

  吴晓灵说,这套指标体系目前还并不成熟,很多方面需要逐步完善,以后发挥作用主要依赖于社会舆论的解读对政府改进工作形成的压力,并且会慢慢教会人大代表使用这套指标体系来评价政府工作。

  但是,社会舆论的解读并不尽如人意。上月底,课题组将民生指数的主观指标调查结果分析后发布了一份名为《2010中国城市居民幸福感调查》的报告书。该报告是对全国24个不同级别城市的4800居民主观幸福感的电话调查问卷。调查结果显示,有七成半人感到幸福,整体幸福感接近“比较幸福水平”,面对这样的结论,网络上一片“被幸福”之声。

  此外,影响公众幸福感因素的统计结果也与平日舆论关注的焦点多有偏差。总共19项因素中,排名靠前的是家庭关系、身体状况、收入水平等,诸如居住状况、物价、交通都在10名之后。

  虽然这样的调查结果有翔实的数据支撑,也具备相当大的可信度,但是整个民生指数客观数据基本来源于各相关部委及课题组统一调查,主观数据则借助了国家统计局社情民意调查中心的系统完成。

  在接受记者采访时,对于数据可靠性的担忧,吴晓灵说,统计局现有的统计体系肯定是最值得信赖的,除此之外,也没有哪个机构能拿出一套更加权威和值得信赖的数据系统。

  刘正山也说,国家统计局的社情民意调查中心覆盖率极其广泛,调查方式也相当科学,目前中国还找不出一家第三方机构能比政府的数据采集系统更加有效。

  事实上,为了保证整个指标体系的客观性,课题组做了相当大的努力,保证了各省市数据来源的可靠性。

  “中国民生指数采取的是一个开放的数据采集系统。”刘正山说,指数最终出来后也会将详细的内容全部公布在网站上,接受公众的评价。

  事实上,与现有的考核体系相比,民生指数最本质的进步不仅仅在于告别唯GDP论,更在于采取了开放的评价体系,不再仅仅是上级部门对下级官员的考核,而更多的是公众对政府施政效能的评判。在一整套科学评价体系的指导下,考核评价政府和官员不再只是党内事务,而成为国人公共生活的一部分。

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(责任编辑:Newshoo)
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