地方资金饥渴症(图)

2011年10月18日08:03

环球时报

  编者按:

  地方真的缺钱了。

  可为地方增收的资源税改革将于下月实施。初步测算,这将每年为地方增加600亿的税收收入。

  还有那些正在恢复中的收费项目,比如价格调节基金,比如地方教育附加费,比如水利建设基金。

  相对于地方缺钱,中央显得相对充裕。这情境与现行财税体制有关。也因此,在中央与地方收入分配关系基本保持不变情况下,地方政府通过实现超收、卖地、争取转移支付、举债等各种手段实现地方收入最大化。而中央也有意为地方培植财源。

  不过,如果最大化背后还是缺钱,甚至财政收入危机,那么要如何应对?

  自本期开始,本报将推出央地财税关系系列报道,探究地方收入隐忧,追寻地方解决之道。

记者 席斯 地方政府正在以一种前所未有的干劲筹集资金迎接2012年。

  记者 席斯 地方政府正在以一种前所未有的干劲筹集资金迎接2012年。

  江苏省南京市和盐都市地税局实施了“大干100天”活动,希望在年底三个月大力组织地方税收收入;广东省率先恢复向企业征收价格调节基金,一年将多收10个亿;而浙江省则正忙于自行发债的各种准备工作。

  2011年前8个月,全国已实现7.4万亿元的财政收入,增幅超过30%,其中地方财政收入3.6万亿元,同比增长近35%。在财政收入如此好的情况下,地方怎么会对资金如此饥渴?

  状况已经出现。重庆市财税部门人士透露,个别县由政府主导的部分固定资产投资项目因资金短缺已停工。而由于地方融资平台贷款基本停发,南京市也有部分项目进展出了问题。

  


  财源薄收

  对地方税收的挖潜和堵漏,成为南京和盐都“大干100天”的主要形式。

  据本报了解,盐都市地税局要求在年底开展对建筑安装企业、所得税汇算清缴的专项检查工作并加大清欠力度,把清理企业欠税作为完成全年收入计划的重要措施。此外,希望通过开展房屋出租行业及应税土地的清理评估,使房产税和土地使用税有一个较大幅度的增收。

  之所以出台这项规定,是因为整个江苏省今年上半年虽完成一般预算收入2636亿元,同比增长31.1%,但与土地、房地产开发和销售有关的地方税收和非税收入却增长乏力。这种情况在全国并非孤例,随着各地房地产限购政策的深入,房地产业陷入低迷,以上地方税收和非税收入也一蹶不振。

  首先是土地出让收入大幅缩水。年前8个月,上海土地出让金743.1亿元,虽位列全国第一,仅为去年全年的48.4%。同是前8个月,北京经营性用地土地出让金收入671.95亿元,比2010年同期下调了6.74%,仅相当于去年全年土地收入的40.9%。

  广州情况更为糟糕,今年上半年国有土地使用权出让收入同比下降17.14%,同时今年前8个月的土地出让金收入,仅完成年初全年计划目标的四分之一。其他相对富庶的省份如浙江,上半年仅流拍的地块就高达121宗。“土地出让收入计划做了,相应的支出也就有了计划,现在一下子减收这么多,很多支出就没收入来源了。”南京市财税部门一位官员表示。

  土地出让收入由于尚未纳入公共预算,属于比较灵活、可供调剂的资金,这一收入大幅减少对地方影响非常大。

  另外,房地产相关地方税也歉收了。今年上半年,南京市房地产营业税仅增长10.3%,比去年同期大幅回落71.1%。宁夏财政官员对本报表示,西部省市房地产相关税费也同样增速下滑。浙江省官员则表示,当地民营企业因为资金链和经营原因陷入“跑路”风波,直接影响了其税收收入。

  


  压力倍增

  地方财源薄收的另一面,是当初大规模投资留下的资金窟窿。“就像大部分城市一样,南京在4万亿投资中主导了太多固定资产投资项目,现在地方融资平台贷款基本停了,一些项目的进展就成问题了。”江苏省财税系统一位官员表示。

  而广东省在近两年的投资热潮中,民生基建项目大多用财政收入作为还款来源,虽然债务安全性提高,但给地方财政带来了巨大压力,此外广州举办亚运会也增加了其财政支出压力。

  与此同时,教育、医疗卫生、保障房建设、农田水利建设等涉及民生投入的庞大资金需求,则成为全国大部分省市不得不面对的现实压力。

  以教育为例,2012年财政性教育经费支出占GDP比重必须达到4%,按此测算,到2012年全国的财政教育经费支出可能达到1.8万亿元,其中三分之二需要地方投入。

  虽然财政部要求,年底如有超收收入,以及新增财力和土地出让收益10%要用于教育事业,但正如江苏省一位官员表示,中央财政主要补助中西部欠发达地区,像江苏这样GDP规模大的省,在保障房建设、教育投入、医疗卫生支出上几乎拿不到中央的转移支付,所以支出压力非常大。

  另一大支出是地方政府债务利息。地方政府债务10.7万亿元,保守按照年率6%来计算,地方政府一年需要支付的利息就高达6420亿元。

  


  地方收钱

  与资金饥渴伴随而来的,是今年各个地方税费大量恢复和提高标准。

  资源税改革将从今年11月1日起实施。在通胀还处于6.1%时就推出资源税,显然与以往的逻辑有些不同。

  而且,煤炭是资源税的重头,平衡煤炭央企和资源省市的利益一直是资源税改革推进的大难题,但这次绕过煤炭推行,凸显了改革的急迫,其原因可能就在于资源税改革能增加地方税收收入。

  据初步测算,资源税改革将每年给地方增加600亿元的税收收入。而今年逐步恢复的各种休眠税一年也将增收5000亿元左右。

  知情人士称,一些收费项目的恢复,主要是地方提出,并出台政策,报财政部备案。广东就是价格调节基金的激活者,这一收费很快在全国普及。而为完成2012年教育投入目标,各地除财政拿钱外,还提高了教育费附加征收税率,并开始征收地方教育附加。为解决水利建设4万亿投入目标,2010年12月31日到期的水利建设基金,征收期被延长10年。在这些非税收入的征收上,财政部都给予了积极支持。

  江苏省一位财政系统官员解释,一些收费和小的税种,地方习惯上以支定收,当支出需要变大时,就考虑提高征管水平,挖潜堵漏还不足以缓解支出需要时就会增加税费。“做一件事儿收一项费,这是80年代计划经济时期的思路,在这种思路指导下,很容易造成新一轮乱收费。”南开大学经济学院财政学教授马蔡琛说。

  


  财税改革不热了

  相对于地方缺钱,中央显得相对充裕。2010年中央财政收入42488亿元,其中32341亿元用于对地方税收返还和转移支付。汇总起来,地方政府的财政收入达到72956亿元。但这距离地方政府期望的与事权匹配的收入规模相差甚远。地方一直希望对中国的现行财税体制进行财权与事权匹配的改革。

  上世纪80年代到90年代初,地方政府集中了更多收入,而中央财政相对小,有那么几年中央政府还向地方政府借钱。1994年分税制改革对中央和地方收入进行了重新划分,保证了中央财政收入的稳定。

  但随着地方政府所承担事权的不断增加,按原有比例分成的地方收入已经不足以应付地方各种事务。

  “地方的一般预算收入只够用于政府人员和运转经费,如果想发展就要依赖中央的转移支付、卖地、超收、举债,而三年大变样之类大干快干现象比较普遍情况下,地方总会缺钱,缺了就会想办法筹钱。”马蔡琛分析。

  一位地方财税官员表示,在财税体制改革上中央一直不给说法,所以地方现在只好自己想办法了。事实上,中央已经给了说法,十七大已经明确提出,中国将进行财力与事权匹配的财税体制改革,把以往财权与事权匹配更换了一个字。但其改革的方向却发生了变化,也就是现行中央地方税收分成比例基本保持不变情况下,完善转移支付制度,为地方财政培植财源。

  上海财经大学公共管理学院徐曙娜认为,给予收费权可以理解为与地方缺钱有关,但对地方税种的调整,也可以看做是完善地方税体系,这是十二五规划中明确提出来的目标。

  很多学者表示,财税体制改革是2007年之前学术界研究的大热门,各类研究机构、高校都开展课题,但现在已经没有多少人再去研究了。

  中央与地方收入分配关系基本保持不变情况下,地方政府通过实现超收、卖地、争取转移支付、举债等各种手段实现地方收入最大化。而中央也有意为地方培植财源。“本来是要改央地分配比例,现在不改比例,只好为地方培植新财源。”一位地方官员表示。

  作者:席斯
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