中国民间组织向联合国递交“影子报告”(图)

2012年11月07日04:29 | 我来说两句(人参与) | 保存到博客
中国民间组织向联合国递交“影子报告”(图)

  影子报告,来自英译“Shadow Report”一词,又称“平行报告”,作为《公约》缔约国的民间组织定期向联合国提交权利落实情况的一个补充报告,提交影子报告也是民间组织利用国际公约进行政策倡导的一种手法。2010年起,一些中国NGO组织开始试图撰写影子报告,促进政府履行“公约”,同时,相关人士也指出,影子报告的独立性需加强。

  北京时间2012年9月17日,联合国残疾人权利委员会第八次会议在日内瓦召开,对《残疾人权利公约》中国政府履约报告进行审议。

  这场通过现场直播(网络)的审议会议,引起了不少关心残疾人权利保护现状的热心人围观讨论,京一加一残障人文化发展中心更在官方微博上不断刊登他们4月发布的《一加一报告联合国〈残疾人权利公约〉中国实施情况》节选内容,并呼吁“您的或评论、或转发、或收藏,都是《残疾人权利公约》的一次推广”。

  2006年12月13日,联合国大会审议通过《残疾人权利公约》。该《公约》是人类历史上首部为保护残障人权利而专门制定的具有法律约束力的国际公约。2008年,中国政府加入《公约》,成为《公约》的第33个缔约国。

  《公约》以“促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由,并促进对残疾人固有尊严的尊重”为宗旨,共分50条,从平等和不歧视、无障碍、生命权、自由和人身安全、教育、工作和就业、不人道或有辱人格的待遇或处罚等多方面对残疾人权利做出规定。这份《公约》是迄今为止中国签署的最完整的国际人权公约。

  针对此次公约的审议,2012年4月11日,北京一加一残障人文化发展中心针对中国的履约情况向联合国提交了一份题为《〈残疾人权利公约〉中国实施情况 一加一报告》的民间报告,这份报告又被称为“影子报告”。

  民间组织利用国际公约进行政策倡导影子报告,又称“平行报告”,是作为《公约》缔约国向联合国提交权利落实情况的补充报告,主要是由缔约国所在的民间组织撰写,其目的是补充政府报告中的不足。提交影子报告也是民间组织利用国际公约进行政策倡导的手法。

  近年来,中国政府积极落实签署的权利公约的履约,并定期向联合国递交国家报告。与此同时,一些民间组织开始借此撰写影子报告来表达民间的立场和声音,涉及到妇女、儿童、残障人士、劳工等多个领域的权利保护。

  2010年8月,中国政府向联合国递交两年来的首份国家履约报告。2011年9月,一加一(北京)残障人文化发展中心开始筹备撰写影子报告,同期,还有两家民间机构参与进来,对公约条款进行评论。“一加一”的影子报告由该机构的负责人解岩执笔,他和其他同事共同参与历经半年,在今年3月份完成。据解岩介绍,该影子报告的撰写分为四部分,包括公约条款、存在现状、佐证的依据以及具体建议。影子报告的初衷,希望用民间组织的视角,并用自己搜集的文献数据去观察公约在中国的落实情况。在撰写报告过程中,解岩发现“基于残障视角关注残障人的发展”的文献很少,一加一只能“更多地引用媒体的报道以及官方的公开数据”。此外,对一些非一加一关注涉及到的领域,一加一因无法提供具体案例而只好一笔带过。

  相较于撰写困惑,一加一考虑更多的是如何降低本土NGO参与公约的风险以及撰写报告的独立性。在递交这份影子报告前,解岩“投石问路”,先是对外发布了一个招募8个人的招聘启事,随后就完成的影子报告向残障NGO征询意见。其目的就是,利用这些第三方的平台在公开的场合,向关心联合国残疾人权利公约的相关政府部门发出声音。不过,向残障NGO征询影子报告的意见时,“居然没有一个人回邮件,不管正式或私下的反馈意见都没有。”后来,残联等有关部门找上门来,要求看看这份影子报告,为了保持报告的独立性,解岩坚持未给他们。

  影子报告完成后,他们选择在联合国残疾人权利委员会对中国政府的履约情况初步审议日期前递了出去,并公开了递交声明。时隔一周后,联合国残疾人权利委员会的网站刊登出影子报告的全文。就这样,“我们利用大家还没有反应过来,打了一个漂亮的仗,”解岩解释,他担心第二次影子报告会由残联下的中国残疾人事业研究会来组织撰写。

  在另一个参与机构北京亦能亦行身心障碍研究所的负责人张巍眼中,一加一提交的影子报告,“并不是按照影子报告的要求,主要是关于事实状况的评论,所以不能称之为影子报告”。2011年8月,亦能亦行身心障碍研究所也递交过一个7页的“影子报告”。张巍也没有将之视为“影子报告”,他解释道,“其实是一个整体评论,没有逐个条款而且仅从法律、立法层面进行分析,并没有针对事实部分进行评论。”

  张巍曾就读德国海德堡大学,专攻残障法,回国后一直致力于推动残疾人权利公约在本土的落实。他认为真正的影子报告,应是对照权利公约的每个主题和条款,根据本国的实际情况作真实的评论。此外,张巍认为一加一递交的影子报告是“无效的”,一加一在2012年3月份提交的报告时间,错过了联合国残疾人人权委员会征求缔约国的影子报告所规定的时间。当然,他也认可一加一递交的影子报告可以发挥一定的国际影响。

  同期另一家倡导残障人士权益的机构,从反歧视视角对该公约的部分条款在中国的实施情况进行评论。据该机构负责人告诉记者,撰写影子报告并非他们所擅长,但希望这种针对残疾人权利公约在中国的落实状况的评论,能够促进政府改善现状。

  让更多的影子报告独立发声迄今为止,中国陆续签署加入并在国内生效的国际人权公约就有20多个,包括《经济、社会及文化权利国际公约》、《儿童权利公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》等多项国际人权公约,但对上述公约的部分条款均提出声明或作出保留。

  据联合国权利委员会网站显示,中国定期向联合国递交的国家报告仅有7个。在国家报告之外,由民间组织提交的影子报告则少之又少。

  2010年4月,由中国妇女研究会牵头,召集多家妇女NGO参与该公约影子报告的撰写,这一份影子报告,是《消除对妇女一切形式歧视公约》(以下简称“消歧公约”)自1980年签署以来首次递交的非政府组织影子报告。

  当时政府报告还没有出来。二三十家妇女NGO参与进来,并参加如何撰写影子报告的培训。北京农家女文化发展中心就是其中之一。经过一番讨论,每家NGO根据自己的兴趣和各自领域的特长向中国妇女研究会申报选题。“农家女”选择了影子报告中有关“流动妇女权利”的内容,而有关妇女教育、妇女健康、农村妇女土地权益等话题则由其他的妇女NGO认领。随后,他们都与中国妇女研究会签订了一份参与合作的项目协议,并根据各自的工作量获得金额不等的撰写费用支持。

  而这次撰写,也是一波多折。

  “农家女”拿到消歧公约中有关“流动妇女权利”的任务后,李强(化名)和王丽(化名)就分头去协调一些对话题感兴趣且有一定学术功底的学者或NGO专业人士参与撰写。但这点着实困难,在采访中李强一再强调,担心“找不到权威的人(兼具专业背景和研究水平)来写这些部分”。除此之外,对流动妇女的一手数据掌握不充分,尤其是民间组织的妇女NGO,只能引用公布的官方数据和查阅现有的研究成果。“农家女”组织过对流动妇女群体的访谈,但因时间和资金的限制,调研规模很小。“农家女”的影子报告撰写工作于2010年9月30日正式启动,时间很紧,12月15日出炉了第一稿。

  报告的定稿还没有出来,李强和另外一位协助影子报告撰写的同事王丽就都离职了。直到他们从“农家女”离开,该报告也没有最终敲定。时间拖得如此之长,参与该影子报告的另一家妇女NGO负责人赵青(化名)说,“时间那么久,都快忘记了写的具体内容”。她也向记者解释,消歧公约影子报告的目前进展,可能与政府报告进入到联合国消歧委员会的审议时间未定有很大的关系。

  变动的不仅有他们,就连当时召集妇女NGO撰写“消歧公约”影子报告的中国妇女研究会的项目负责人也已退休。直到今年2月份中国政府的“执行《消除对妇女一切形式歧视公约》第七、八次合并报告”公布,中国妇女研究会的新项目负责人才再次通知之前参与此影子报告撰写的相关NGO.于是,换了新环境的李强和王丽二人又再次投入该报告的完善之中。他们在8月又提交了一份新稿,接下来继续等待专家的评审。预计在2012年10月底或11月初,可能再召集一次研讨会。

  在参与影子报告工作的过程中,李强只是零星地听说有哪些机构参与哪些议题的写作,对其他的NGO参与的内容了解很少。不过可以确信的是,最终“农家女”的这份15页的“流动妇女权利”影子报告第二稿内容“能被吸纳多少观点,还需通盘考虑,肯定会有一个取舍”。李强对民间参与写作影子报告的作用很乐观,认为“积极意义很明显。即做到吸纳民间NGO参与其中,承担一定的发声角色”。

  但赵青持相反观点,她认为她们能被邀请参与其中“更像是一个游戏”,处于彼此需要。对NGO来说,借此可以提高机构的独立、合法性,也能体现出自己的专业性。而中国妇女研究会可以找到更多的妇女NGO来完成这项工作,这些NGO的参与者代表着“民间”的声音。

  因此,赵青对这份“消歧公约”的影子报告没有信心。她曾参与过北京世界妇女大会影子报告的撰写,但参与两次都没什么反馈,“也不知道这些报告有什么作用”。作为“消歧公约”影子报告参与者,她“更多是在写”,并不知道影子报告写完之后的具体流程如何,也不太知道其他NGO的工作进展,甚至是同属一个专题下另一报告撰写机构的内容。

  目前,中国NGO参与影子报告的写作并不多,在此之前,仅有在华的国际组织提交过几个影子报告,多数不为人所知,但“消歧公约”影子报告面对的问题,体现了目前中国NGO参与影子报告的问题。

  接受本刊采访的部分NGO负责人表示,官办NGO既是国家报告的起草者,又为影子报告的撰写主体,已发生了明显冲突。这会导致更多的民间组织声音更多是为其所用,而非听到那些忽视的声音,因此影子报告的独立性需加强,而影子报告的撰写者角色也需要进一步厘清。

  文本刊见习记者 王辉来源中国财富)
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