专访国际反腐智囊Robert Klitgaard 让公民和商界参与诊断地方的腐败体系(图)

2013年03月24日00:37 | 我来说两句(人参与) | 保存到博客
特派记者 师琰 伦敦报道
特派记者 师琰 伦敦报道

  “在反腐败斗争中,一些功能必须通过权力下放实现,比如让公民和商界人士参与诊断地方的腐败体系。”罗伯特·克里特加尔德(Robert Klitgaard)说。在2月19日接受本报采访时,他强调商界人士往往知道解决腐败问题的关键所在。

  “我们必须建立起相应机制,来引导他们说出他们所知道的,同时不会给他们带来危险。”克里特加尔德说。

  克里特加尔德教授是国际间公认反腐研究领域最具盛名的学者之一,他曾分别担任美国兰德公司下设的帕蒂兰德研究生院院长和美国加州克莱蒙特大学校长,他曾在亚、非、拉美超过30个国家开展调研和咨询工作,也是许多国家政府的经济战略和机构改革顾问,谈及反腐问题,常被各国学界及专业人士引用的腐败要素公式就是他提出的:腐败(Corruption)=垄断(Monopoly)+自由裁量权(Discretion)-责任(Accountability)。

  针对“裸官”、财产公示等中国反腐败斗争现阶段所面临的疑难杂症,克里特加尔德建议或可建立一种“群众外包”式的投诉解决机制。他肯定并鼓励中国政府对腐败进行谨慎的、充满勇气的打击。

  关好权力的“笼子”该怎么编

  《21世纪》:我们就从你提出的那个著名公式C=M+D-A开始。显然中国现在面临的问题就是M(垄断)和D(自由裁量权)太大,A(责任)太小,政府拥有过大权力,在行使过程中又缺乏社会监督及相应制度约束,导致腐败愈演愈烈。以中国的现实情况衡量,你是否愿意给我们的反腐行动开一个药方:如何才能真正有效地制衡政府的垄断、约束官员的自由裁量权、加大他们所应担负的责任?

  克里特加尔德:你可以把这个公式用作一个诊断工具。首先,把各式各样的腐败领域排成一列,比如采购、税务、海关、警察、法院等等,然后逐个发问:每个部门都参与了何种方式的垄断,需要做什么样的工作来减少权力被垄断?

  其次,对每一种腐败,质问自由裁量权是如何进入的,通过做什么样的工作可以澄清自由裁量权究竟有多大,也许自由裁量权需要被进一步限制?

  再次,质问责任感的缺失是如何造成了每一种腐败,然后思考如何做才能强化责任心。这最后一个问题对商业界来说,也许是一个精彩的问题。商界人士该如何才能了解这个呢,是否有一种不威胁到任何一个特定业务人员的方式来破获采购欺诈?答案就是对大量的业务人员进行一对一的秘密访谈,并且专注于腐败的体系而不是某个特定的人。

  最后,就是从一些相对容易和可见的事情开始着手。在英文里我们说“pick low-hanging fruit(先摘低处的果实)”。涉嫌索取贿赂的案例通常很容易被找到并查清,因为公民和企业都鄙视勒索,如果你给他们一个安全的方式来进行举报,他们会的。

  《21世纪》:习近平最近讲话说,要“把权力关进制度的笼子里”,问题是,在现行体制之下,如何才能把权力关进制度的笼子呢?中国的国家机器里已经设计了不少“笼子”,从各级纪检监察机构到人民代表大会,但人们抱怨很多时候这些“笼子”其实都成了“聋子”。要让“笼子”对权力真正发挥作用,有哪些必要条件?

  克里特加尔德:让我们把在行政和立法两方面的“笼子”都称作“问责机构”,让这些机构能有效发挥作用的条件是什么呢?可以参照这几个类别的要素:一是独立性、薪酬、声望、专业、培训;二是科技,特别是信息技术;三是使用来自企业和民间社会的信息;四是好的指标,包括向别国的类似机构看齐。

  我建议你们可以试着找找中国版的“成功故事”。是否有一些问责机构的工作做得比其它的要好?是否有一些问责机构在近年来出现了转机?如果有的话,他们是如何做到的?找到这样的成功故事,研究并分享,来激励其他人向他们学习。

  在“规模不经济”领域下放权力

  《21世纪》:世界上公认最廉洁的国家丹麦、芬兰和新西兰,有一个共同的特点就是全国人口规模都只有500万-600万左右。中国仅人口超过500万的城市就有88个。在中国,一个常被提到的看法就是这些国家小易于治理,而中国人口太多、国情太复杂,不能类比,其反腐制度的成功也难以借鉴。你怎么看?

  克里特加尔德:多数国家都有一些共同的原则。打击腐败,我们必须先看看腐败的构成体系,腐败的一大特点就是怎样可以受贿得益相对较大而被抓获的风险又低。我们该怎么做才能提高腐败所需面对的风险、降低腐败的回报,从而打击腐败?包括死刑在内的严厉的中国刑罚一直领先世界,也许中国可以通过专注于经济腐败,在腐败的预防方面做更多工作。

  有关规模的问题很重要。有这么个衡量版本:看看哪些政府职能属于“规模经济”(生产边际成本随着规模扩大而减低),哪些政府职能是“规模不经济”(指规模经济不再存在,每增加一个单位生产成本不再继续减低,边际成本更趋向增加)?

  大国原则上在卓越领导人和优秀工作人员的选择上具有更大空间。当公共服务或多或少还算标准而且外部环境或多或少还算稳定时,这时候“规模经济”起作用,比如国家的海关体系。但是,当公共服务是量身制定而不是标准的,各地条件需要因地制宜并且随着时间推移发生变化,这时候就需要权力下放了。

  在大多数公共机构,从规模的角度、从中国是个大国的实际情况出发,有一些功能可以从中央集权的体制中受益,其它的功能则可以从权力下放的体制中受益。所以在反腐败斗争中,一些功能是必须通过权力下放实现的:比如让公民和商界人士来诊断地方的腐败体系。但是对于诊断方法的设计、财政支持以及政治上的推动,也许至少在整个中国的范围里带来部分受益。

  《21世纪》:新加坡和香港的高度廉洁则被一些中国学者引用于给中国带来另一个启示:西方民主制并不是防治腐败的必要条件,只要建立起完善的反腐败机制,就能把腐败抑制在可控范围内。你同意吗?如果整个社会诚信缺失、潜规则盛行,在这样的社会背景下,反腐败有可能靠一套“完美机制”来实现吗?

  克里特加尔德:只是从统计数据来看的话,一个国家是否有一个“好政府”,与这个国家的民主措施和反腐败措施之间是高度相关的。但如你所说,包括新加坡在内的有些国家是例外的。另一方面,拉丁美洲国家往往是民主制度做得比反腐败要更好。我的观点是,从长远来看,国家的走向将是越来越民主,新加坡就是一个例子。但是,民主的形式可能会有所不同。

  《21世纪》:俄罗斯和中国都在对原来高度集中的政治经济模式进行变革,两国在腐败问题上也有一些共同特点。中国在透明国际年度清廉指数排在第80位,俄罗斯则排在第133位,这是否意味着中国在反腐败问题上比俄罗斯做的更好?这种基于对商界观感的调查结果是否足以说明一个国家真实的腐败状况?

  克里特加尔德:排名是意味着某些东西,商业氛围也能反映出某种现实。为什么这样说呢?因为反腐败措施和良好政府以及法治是密切相关的。我不太清楚中国或者俄罗斯有比这个排名更进一步的情况。

  疑难杂症或可借“群包”解决

  《21世纪》:在中国,把配偶、子女送到国外生活,财富转移国外,自己留在国内继续“资本积累”的“裸官”现象可能不亚于俄罗斯,也是民众最反感的。如果采取类似俄罗斯现在这种禁止并清查官员拥有海外资产的做法,是否具有可行性?另外,在普通民众眼里,中国反腐的当务之急应该是政府信息公开特别是官员财产公开制度,但财产公开制度怎么搞也面临很多争执,其中争议最大的一个观点就是为了减少官员财产公开的阻力,不追溯,以特赦换取官员(既得利益者)支持改革,先让新任官员公示财产,再逐步完成新老更替。

  克里特加尔德:我说两个观点。

  首先,这些官员的卑鄙行径和有罪不罚的案例也许属于腐败现象中最常见和最恼人的。他们削弱了信任和信心,阻碍了投资和创新。

  其次,单单通过惩罚性手段是很难控制这些贪腐现象的。我们必须要反过来问:这些官员是从哪里贪污到的钱,或者从哪里得到的贿赂?反腐败体制是怎么工作的?哪里是反腐败体制的薄弱环节?我们又是怎么导致了对反腐败体制可能的破坏?而商业人士往往知道这些问题的答案。我们必须建立起相应的机制,来引导他们说出他们所知道的,同时不会给他们带来危险。

  此外,需要建立起把投诉移交“群众外包”(简称“群包”,其内涵即“发动人民群众的力量”以解决问题)这种解决方案的机制。如果给企业机会来建议如何改善反腐败体制,你会非常惊讶地发现:企业原来是如此地乐意提供帮助,你也将会惊讶于来自企业的点子的高品质。

  《21世纪》:说到社会舆论在反腐中的角色,中国媒体对于公权力所能发挥的监督作用相当有限,但即时通讯网络的发展正带来前所未有的改变,特别是最近通过网络社交媒体曝光一连串腐败丑闻,包括有中低层官员被曝光拥有多套房产、多块奢侈手表等不正当财富或者性丑闻,导致被革职调查,有人因此调侃称这十个星期网络反腐成就超过了过去十年。但在利用社会舆论监督反腐上,中国政府总显得特别小心翼翼,担心影响政党形象、社会和谐。您觉得这个问题应该怎么看?

  克里特加尔德:政治稳定在中国是第一位的,其它国家也是如此,但我感觉从历史上看中国尤甚。因此,任何解决腐败问题的努力必须一再考虑所有可能给稳定和“社会和谐”带来的风险,我认为这种诊断方式是可取的。

  然后就要从诊断转为可行的行动,着眼于相对快速的胜利,能树立(打击腐败的)干劲儿和信誉;对腐败进行谨慎而且充满勇气的打击,会进一步加强党的形象,并增进社会和谐。

  作者:师琰
分享到: