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暴力执法事件频发城管执法权再遭质疑

2013年07月21日08:49 | 我来说两句(人参与) | 保存到博客
  华商晨报 华商响网主任记者 李战洲

  与湖北天门的魏文华相比,正躺在医院接受治疗,尚无生命危险的本报记者魏松林无疑是幸运的。

  2013年7月15日,魏松林在辽阳市白塔区采访该区行政执法局处理居民与开发商冲突时,因现场拍摄被执法人员“下了相机”并遭殴打。

  2008年1月7日,天门市行政执法局工作人员因垃圾填埋与村民发生冲突,恰好路过的天门市水利建筑公司总经理魏文华用手机进行现场录像,结果遭群殴致死。事发后,控制涉嫌人员24人,其中4人被刑事拘留。

  在行政执法越来越文明、规范化的今天,执法者与相对人的恶性冲突,仍不时刺激着人们的神经。

  暴力与城管始终如影随形,究其根源,体制混乱,权力来源不明是罪魁祸首。

  城管体制

  存在着先天不足

  2008年1月7日,魏文华被天门市城管局工作人员殴打致死后,全国范围内掀起了关于城管存在合法性的大讨论。天门市市委书记用天理不容四个字表达了自己的态度,舆论甚至有人将这起事件同孙志刚事件相提并论,认为这起恶性事件是城管滥用执法权所致,并希望该事件能够引起高层重视,理顺城管体系。

  “当年城管体系的建立是为了解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题,但忽略了其地位合法性,权力来源也有些模糊,现在应该解决这个问题了。”辽宁行政学院一名不愿具名的教授表示。

  他告诉记者,城管制度是特定历史时期的产物,上世纪九十年代,随着我国市场经济的逐步建立,伴随而来的就是城市化进程的加快,而这样一种高速发展下的城市规模,也必然显露出越来越多的问题,而要解决和防范如此之多的问题,必须是加强城市的行政管理。但当时城市各方面的管理权分散在不同职能部门手中,“都有权,但都不愿管事”,老百姓意见很大。

  1996年,《行政处罚法》开始实施,这部法律确立了“相对集中行政处罚权”制度,规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这条规定成为我国现在城管制度产生的直接依据。根据当时的规定,城管行政处罚权模式是“7+1”,即城管执法的范围,主要是行使市容环境卫生管理、城市规划管理、园林绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理方面部分或全部行政处罚权,以及省级政府决定调整的其他领域行政处罚权,但现在不少城市城管的管理权限已经突破了这个模式,“上管天下管地中间管空气”。

  “城管体制存在着先天不足。”该教授表示。

  据他解释,行政主体根据其职权的来源,可以分为行政机关或者法律法规授权的组织,但无论哪种,都能够独立承担法律责任。从目前情况看,一些省会城市或者大城市的行政执法部门性质上属于行政机关,而大部分县区的行政执法部门地位存在的合法性值得探讨,首先他们显然不属于行政机关,但也不属于被授权的组织,因为《行政处罚法》中“相对集中行政处罚权”的规定明确表明,国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定“一个行政机关”行使有关行政机关的行政处罚权,这表明城管的“准生证”上刻的属性是“行政机关”。

  小贩刺死城管

  执法权再被质疑

  崔英杰,一个普通的北京小贩,因为刺死行政执法人员,成为百度一个词条。

  2006年8月11日,海淀城管大队海淀分队副分队长李志强和同事在中关村科贸电子商城北侧路边执法时,依法扣押了在那里违法卖烤肠的崔英杰的三轮车。当执法人员将崔英杰的三轮车抬上执法车,崔英杰手持小刀将刀刺入李志强的颈部,崔英杰随后逃走。

  2007年4月10日上午在北京市第一中级法院宣判,该院以被告崔英杰犯故意杀人罪一审判处其死刑,缓期二年执行,剥夺政治权利终身。

  李志强成为北京市城管执法部门成立8年以来,首名因公殉职的执法人员,随后李志强被北京市委追认为“革命烈士”。

  崔英杰的辩护律师夏霖在辩护时,曾强烈质疑北京市行政执法局存在的合法性。

  他认为,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请国务院批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。但经他调查,并没有证据显示该机关具备法律规定的合法成立所要求的程序性要件,如果主体不合法,当然就没有相应的执法权,那么,何谈执法?

  在辽宁天创律师事务所律师吴竟来看来,城管执法权力来源亦不明晰。

  他举例:《中华人民共和国城市规划法》明确规定,城市规划内的违章建筑责令停建,限期拆除、没收违法建筑物等权力由县级以上城市规划主管部门负责处理,但自从实施相对集中行政处罚权后,城市规划部门却不能行使处罚权了,取而代之的是城管综合执法部门,但法律并没有给其授权。

  专家:城管职能太乱

  该管的管不了

  中国城市专家,中国城市管理协会会长罗亚蒙告诉记者,目前的城管执法部门,一种纳入政府组成部门,属于完全合法的行政执法主体,另一种则不具备执法主体资格,而按照国务院要求,城管执法部门必须纳入政府组成部门或者直属机关,但有些地方并没有按照国家的要求做。据他统计,大城市城管部门规范程度高,不具备执法主体资格的多存在于较小的行政区域,这些区域的城管执法有的属于事业编,有的是临时工,有的受其他部门委托执法,但却以自己名义执法,是典型的非法执法。

  罗亚蒙认为,城管的主要作用是城市基础功能设施和城市公共空间的维护,确保城市基础功能设施良好运转,城市空间秩序良好。

  “现在城管职能太乱,该管的管不了,城管不是筐,什么破烂都往里面装。”罗亚蒙表示。

  罗亚蒙解释,执法包括合法的暴力,比如国家专制机关执法,但城管执法必须是文明理性的,如果执法中出现暴力,那就不是执法,不但不受法律保护,还要受到法律追究,因此“暴力执法”的说法是不合乎逻辑的。

  辽阳市白塔区行政执法局局长曾平在接受记者采访时表示,“当天的执法,主要是区政府找到他们,作为一个职能部门,让我做啥我做啥,如果是政府交办的临时任务,我也得完成。”

  对此,罗亚蒙表示,由于行政机关实行的是行政首长负责制,行政授权在法律上也有依据,因此城管临时接受执法任务无可厚非,但如果这项任务不符合科学规律,要求很急,那下面很容易就干走样,引起罗乱。

  “现在的城管工作真的让人头疼。”罗亚蒙说。

  近期国内部分

  城管暴力执法事件

  7月18日 湖南郴州临武县文昌路桥头,一名卖西瓜男子在与城管人员发生冲突后当场死亡。目前6名城管人员已被刑拘,城管局长被免。

  7月13日 昆明官渡区城管执法人员在昆明国际会展中心前的海明路处理小贩占道经营,执法人员与几名小商贩发生冲突,之后,城管执法人员和部分群众群殴。

  5月31日 延安市多名城管队员在执法过程中与商户发生冲突,一名城管双脚跳起猛踩一名男子头部,导致其重伤住院。6月5日,两名涉嫌打人者分别被刑事拘留和行政拘留。

  3月22日 云南昭通,西街中国工商银行门前三名城管将正在乞讨的盲人的残疾证、身份证、导盲棍没收,随后进行殴打,后又将盲人推到水池中。
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