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户籍改革:根源在于责权利的不统一

2014年07月07日06:03 | 我来说两句(人参与) | 保存到博客
  近日,政治局会议通过《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。提出由各地因地制宜地实行差别化落户政策。一说到推动城镇化,所有的地方都认同要打破户籍制度,吸引资源和人口为本市作贡献。一谈到给予外地人口与户籍人口同等待遇,则找出各种困难,不愿意推行。2012年,国家城镇化专题调研组在170多个城市调研,结果发现,户籍改革竟然遭到了几乎所有市长的反对。

  地方对于户籍改革的矛盾心态,根源在于责权利的不统一。户籍改革涉及到对公民利益的保障,责任不能简单推给地方。户籍改革之难,难在户籍背后附带的一系列公民权利和公共服务,包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、最低生活保障,以及城市基础设施和社区服务等。

  这种差别主要体现在两个方面:一个是城乡之间;一个是大城市与中小城市之间。

  相关机构曾进行了一项调查,结果显示,城乡户籍之间,存在着33项待遇差别。比如,城市户籍人口失业待遇为当地最低工资标准的75%,而农民则没有;城市户籍的老人,60岁以上一般能拿到助老服务券,残疾、独居、高龄老人还可享受更多补贴,而农村只有失能老人和80岁以上的老人才可享受相关服务;如果遇到交通事故,城乡不同户籍其赔偿标准也存在重大区别。此外,在医保待遇、士兵退役经济补助、子女教育等方面,城乡之间差别也较大。相对来说,农村户籍的唯一优势,是超生的时候,罚款比城市户籍少。

  城乡二元户籍制度被诟病已久。不同城市之间,尤其是规模、级别不同的城市之间,户籍背后的公共服务亦差别巨大。比如北京、上海的户籍,比贵州户籍含金量高;而同在贵州,省会贵阳的户籍则比凯里、都匀等一般城市含金量高。

  关于人均城镇化的户籍成本,学界有多重计算模式,最流行的估算是,每个农民工市民化的成本为10万元,按照城镇化率70%计算,如果农民工市民化,全国需要40万亿。这种算法,大致是以大中城市为准,其实考虑到地区差异,可能还不需要这么多。2013年,中国财政收入达到12万亿,如果按照20年最终完成城镇化进程,财政收入每年仅增10%,则所耗费用,占财政收入的比例非常低,20年复合占比不到10%,财政有足够的能力负担。但这种计算方法,基本不考虑城市之间的平行流动。其实,如扣除人口净流出地区的财政减支,则户籍改革成本占财政收入的总比重更低。

  在北京闹得轰轰烈烈的通州外地家长游行,源于外地人的孩子无法在通州上学,背后亦反映了在资源有限情况下,本地人与外地人,城里人与农村人的争夺。

  户籍改革的破局,关键在政府决策部门,他们应该担负起主要责任,统筹兼顾,而不能让地方互相扯皮。

  户籍改革,积弊已久,按照大小城市分步改革,虽可缓解,但并非治本之策,而且放开中小城市,而管制特大城市,实际仍保留了堡垒。我们知道,目前,大城市集中了众多资源,对于人口的吸附能力最强,特大城市不改革,改革就打了大折扣。

  按照城市大小分步改革,不如按照领域,进行分项改革。未来,政府决策部门可主导进行社会保障和公共服务两个领域的改革,并且为此准备付出改革成本,不能让地方扛。

  最重要的一个改革,是国家出钱,建立全国统一的社保基金,解决全体公民的最基本保障问题。目前,中国各个城市居民的社保,基本是地方负责,由此,产生了巨大的地区差异。同时,社保亦成为当地政府的负担。为此,地方政府不愿意搞户籍改革,一个直接原因是,未来成为本地户籍人口,当地政府必须掏钱给他们上社保。

  为此,政府决策部门应该为所有公民社保兜底。全国设立一个统一标准,按照全国人均收入水平,设定一个平均值或者中位值,由此通行全国。至于各地的差距,再根据当地的收入水平,在公民自己的工资收入中扣除部分,以保持动态。同样,公民迁徙到哪个城市,这笔财富就归哪个城市暂时保存。这样,社保基金对于当地政府,就不是负担,而是财富。地方政府抢人还来不及,怎么可能把人往外推?

  当下出现的所谓地方抗拒户籍改革,只是假象。你请客,你买单,才是真情意。政府决策部门号称要请客,却要求地方买单,其心不诚,效果自然不佳。

  目前,就国家的财力而言,建立统一的社保基金,根本不在话下。财政连年增收,是最大的保障。未来推动机构改革,减少一半“吃皇粮”的财政供应人员,至少可每年节约一万亿。此外,国企分红比例过低,未来可加大国企分红比例,充作社保基金。未来国企在竞争性领域退出,获得的资金也可充作社保基金。

  公共服务领域的改革,也需要中央政府兜底。这里包含两个方面。一个是乡村及落后地方的弱势城市的公共服务,国家需要倾斜。本人曾撰文《中国农村的八大衰败》,列举了农村在基础设施、水利、教育、医疗等方面的缺失,未来国家需要加大新农村的建设,比如最简单的修路修水库修厕所,现在很多城里人带孩子回农村老家,连一个像样的厕所都没有,各地经常传出,值得警醒。另外一个是落后区域的城市建设,全国需要对落后地区更多转移支付。此前,国家对于京沪等几个直辖市照顾过多,未来不仅需要一碗水端平,而且需要扶持弱势城市。几个直辖市砸了上万亿,不少是国家的钱,或者央企投资的钱,而同样是城市,比如合肥、长沙、武汉、广州、深圳等,可就没有国家的小灶吃了,这也是一种不公平,未来不可持续。

  在公共服务领域,政府决策部门需要直接负责的另外一件事,就是公平调配资源。尤其是在高校和央企两个领域。目前地方在这两个方面没有调配权限。

  前不久北京通州出台外地人上小学的新政,大批外地人为此无法在北京上学。北京想以此减少人口总量,但一个不容忽视的问题是,北京却集中了太多的资源。教育部所属国立大学30多所,如果按人口平分,则北京仅2000万人,只能拥有半所国立大学。如果按土地面积平分,则至少30个北京才应该有一所教育部直属高校,北京的国立大学密度,是全国平均密度的30倍以上。央企也是一样,北京巴掌那么大的一小块地方,竟然集中了全国一半以上的央企总部,按照面积分,北京的央企总部密度是全国平均水平的700倍。所以,北京的户籍改革,光靠控制人口显然不行,不能既占有太多资源,又嫌人多。笔者早在两年前,即撰文呼吁,将央企总部迁出北京,将部分教育部直属高校迁出北京。

  在全国范围内,按照人口比重或者国土面积的比重,相对均衡行政资源和服务资源,是政府决策部门对全体公民应尽的义务,也唯有他们才有这个能力。

  尤其值得注意的是,中国的城市,很多时候资源的拥有是按政治地位而非需求排队。这样,大城市最后不仅没有起到改革的表率作用,反成为改革的壁垒,日益封闭保守。除广深外,所有广东城市放开落户;浙江德清索性取消农业户籍;武汉毕业两年的本科生,可随便落户。反是京沪津等几个老牌直辖市,户籍改革最落后,拖了全国改革的后腿。在市场领域,各地自由竞争;在权力领域,则应该保持公平,政府提供的公共服务,应全国范围大致均等,这样才有起码的公平。政府的手和市场的手,都要起到作用。

  罗天昊(国资委商业科技质量中心研究员,著有《大国诸城》)
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