近期，自然资源部在土地政策改革探索方面非常积极，为中央重点部署的项目领域建设提供了有力的土地资源支持。继9月出台重点支持超大特大城市推进城中村改造的《关于开展低效用地再开发试点工作的通知（自然资发〔2023〕171号）》（以下简称171号文），11月21日官网又公开了支持城市更新的土地政策《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）（自然资办发〔2023〕47号）》（以下简称47号文）。
作为土地资源及土地政策的主管机构，自然资源部通过47号文对2023年7月7日住建部《关于扎实有序推进城市更新工作的通知（建科〔2023〕30号）》（以下简称30号文）中提及的鼓励城市更新试点城市土地政策创新、城市规划体检设计等内容予以了进一步明确，将171号文中有关土地改革和综合开发等新政策，适用到了城市更新领域，使土地政策创新的规定从城市层面升级到中央层面，将有力推动城市更新工作的开展。
一、47号文主要内容
47号文将加强规划与土地政策创新相融合，要求城市更新应根据规划适配土地政策，在合规的规划指导下探索土地政策创新，内容主要包括两个部分：
1. 加强规划管理。（1）城市更新融入国土空间规划体系。严格遵守2019年中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》相关规定，在城市更新中落实“多规合一”，在“五级三类”（五级：全国-省-市-县-乡镇，三类：总体规划、详细规划、专项规划）国土空间规划体系内强化城市更新规划，将城市更新国土空间规划要求纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统进行管理。a. 总体规划。一是要求识别更新对象，提出城市更新目标。市县级规划明确更新对象的识别原则，提出规划目标和工作重点，制定时序要求和空间管控引导措施；城区层面规划识别更新对象，确定重点地区和工作任务，拟定用地总体规模，划定城市更新规划单元。二是要求明确近期重点更新区域和重大更新项目，拟定任务清单，纳入总体规划近期行动计划。b. 详细规划。编制详细规划，将总体规划落实到更新规划单元详细规划和更新实施单元详细规划两个层面中。更新规划单元详细规划提出定位、功能、规模、方式、市政配置、管控和特色引领等要求，更新实施单元详细规划确定实施单元的具体功能、用地边界、管控和引导等要求并落实到地块，更新规划单元详细规划是更新实施单元详细规划的依据，而更新实施单元详细规划是具体提出更新项目规划条规划许可和方案设计的依据。在不突破总体规划和更新规划单元详细规划强制性管控要求的前提下，更新规划单元详细规划和更新实施单元详细规划可进行局部技术性修正和优化调整动态维护，纳入国土空间规划“一张图”监督信息系统。更新实施单元详细规划如要突破所在更新规划单元强制性规划管控要求的，必须经法定修改程序，将更新规划单元详细规划和更新实施单元详细规划予以法定化。c. 专项规划。要求因地制宜、多措并举，适应城市更新。d. 规划许可。鼓励探索适应城市更新不同情形的建设用地规划许可和建设工程规划许可办理程序和规则。（2）根据城市更新特点改进规划方法。其中包括30号文中的城市体检和城市设计两项城市更新保障制度：a. 开展针对性调查，进行城市体检评估。识别更新对象，优先确定不符合城市功能布局和发展要求的片区、建筑物、设施等空间对象为更新对象；进行基础调查，在国土调查、地籍调查、城市体检评估、人口调查、不动产登记等数据基础上，梳理更新对象信息，将各类数据汇总纳入国土空间基础信息平台；开展前期评估。b. 梳理更新需求和更新意愿。c. 开展城市设计等专题研究，前置运营设计。研究结论作为确定详细规划相关指标和管控要求的参考依据。d. 明确更新重点和更新对策。主要有六类更新重点：促进产业转型升级、扩容升级基础设施、提升社区宜居水平、保护传承历史文化、优化公共空间格局和品质、倡导绿色和数字智能技术。e. 确定更新方式和更新措施。按“留改拆”顺序，以“保护优先、少拆多改”为原则，遵守四道红线底线，确定保护、保留、整治、改建、拆除、重建等更新措施。f. 拟定更新实施安排。在详细规划中，划定城市更新具体范围，拟定项目清单和实施计划。（3）一城一策因地制宜灵活调整规划工具。a. 复合利用土地。在30号文和171号文中也提及类似的政策，30号文中提出存量资源统筹利用，存量用地灵活利用，171号文提出综合开发模式，其本质是相同的，一方面是出于资金平衡考虑，将公益性项目和准公益性项目、经营性项目以合规合法的方式进行打包，重新计算项目收益率，达到自求平衡，只有项目的成本与收益达到自平衡，项目才能进行真正的市场化运作，获得市场化融资，从而从根本上放弃土地收入的依赖性；另一方面也可以更好的推动整体规划成片开发，节约资金、土地等各种资源投入成本，使项目形成完善的功能配套和规模效应，重构低效用地的功能布局，打造15分钟生活圈，满足工作生活商业娱乐等多项需求，使项目更加宜居。47号文要求确定不同情形下土地复合利用正负面清单和比例管控要求，提出几种情形：
- 产业用地更新鼓励配置一定比例的其他关联产业功能和配套设施，促进产业转型升级和产业社区建设。
- 在轨道交通站点周边、公共空间周边、历史文化保护区等区域，鼓励土地混合使用，多功能复合吸引人口集聚。
- 在社区更新中鼓励将居住、研发、办公、商业和公共服务等功能复合设置，建设宜居宜业生活社区。
- 鼓励用地和建筑功能地上地下统筹安排，提高土地节约集约利用水平。
- 鼓励充分开发利用地下空间。
- 保障居民基本生活需求、补齐城市短板的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施项目，老旧住宅成套化改造等项目，新增建筑规模可不受规划容积率指标制约。
- 多保留不可移动文物和历史建筑、多无偿移交政府的公共服务设施等公益性贡献，建筑面积可按贡献的相应建筑面积补足。
- 为满足安全、环保、无障碍标准等要求，增设必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温等附属设施及景观休息设施等情形，新增建筑量可不计入规划融资率。
- 保证公共安全前提下，城市更新实践中建筑间距、建筑退距等无法达到现行标准和规范的，可通过技术措施以不低于现状条件为底线进行更新，鼓励对现行规划技术规范进行适应性优化。
- 鼓励有关行业部门创新适应城市更新需求的技术和管理措施，补充完善各类行业用地标准、工程技术标准和规范。
- 建立“基础信息-意愿征询-编制审批-实施协商-土地供应-规划许可-验收核实-产权登记-监测监管-实施评估”的城市更新全生命周期规划管理体系。
- 建立相关利害关系人、社会公众、专家、媒体参与监督机制，建立共商、共建、共治、共享的全过程城市更新多方参与机制。
- 建立要素保障机制，土地要素与城市更新规划管理联动，有效解决存量空间盘活利用。
- 依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，建立适用于城市更新的规划管理和规划服务平台。
- 推动城市更新项目、近期待更新项目地块、规划管控要求、配套政策等信息公开公示，促进市场与项目对接。
- 在土地使用权出让合同或履约监管协议中纳入相关要求及违约责任，明确实施主体责任义务、监管内容和措施。
- 未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效，造成损失的，依法承担民事责任。这一条有待商榷，47号文属于政策性文件，其相关规定并不能作为合同无效的依据，如果合同不存在民法典关于合同无效情形的相关规定，不能因为合同没有将上述内容纳入就被认定无效。
- 实施前评估。在城市国土空间监测和国土空间规划城市体检评估工作中对城市更新进行规划监督，相应体检评估结果作为规划等工作参考。
- 实施中动态评估。对城市更新项目的实施过程、实施结果进行定期动态评估，及时发现问题并督促整改。
各城市更新试点地方出台省级文件对土地政策创新进行规定，突破现行土地管理法规，探索土地开发一二级联动，在中央级文件中并没有明确的认定。30号文鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制，完善土地、财政、投融资等政策体系，因地制宜制定或修订地方标准规范，但也并没有正面认可这些地方法规中土地开发一二级联动的创新做法。本次47号文，是第一次在中央级文件中确认城市更新的土地政策创新。
47号文依据171号文盘活利用存量低效土地的规定，在认可超大特大城市城中村改造土地开发一二级联动之外，明确城市更新中土地开发可一二级联动：
（1）协议出让方式盘活利用低效用地。
a. 除明确规定应收回土地使用权重新公开出让的以外，原划拨土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采用协议出让方式。
b. 以租赁方式取得土地的非商品住宅类更新项目，在租赁期内依法依规完成更新改造的，可在租赁期满后依法以协议出让方式取得土地。c. 鼓励原土地使用权人依法以转让、经分割审批后部分转让或出租土地使用权等方式盘活利用。47号文鼓励原土地使用权人采用协议转让的方式盘活利用土地，包括原划拨土地使用权人和租赁方式取得土地的改造人（非商品住宅类更新项目），基本与171号文的规定一致，171号文规定原土地使用权人可协议变更土地用途，原土地使用权人自行开发的土地在不违反法律规定的情况下均可采取变更土地用途的方式继续使用。相比地方性法规中对土地开发一二级联动的规定，47号文和171号文范围要小很多，地方法规要更灵活，例如深圳、广州的城市更新社会投资人和土地招拍挂两招合一模式和原土地权利人自主改造协议出让拿地模式，上海的历史风貌保护开发权转移机制，南京的公益用地划拨+商住用地协议出让模式，成都的“地随房走”，通过买房、并购合并原始土地权利人土地使用权到一个主体，再协议出让拿地模式，济南的“带实施方案挂牌”取得后续建设土地模式等。（2） 规范土地复合利用a. 复合利用土地用途按主用途确定，更新后土地主用途与原用途不一致的，可依法办理土地用途变更。b. 复合利用土地使用年限按土地用途不同分别设定出让年限，最高不超过对应用途最高的出让年限。c. 复合利用土地的出让底价按不同用途土地分项评估确定。（3） 灵活确定土地出让年限和租赁年期。a. 城市更新项目重新进行建设用地使用权出让的，可重新设定出让年限。b. 城市更新产业用地可按实际需要采用少于法定最高出让年限或租赁年期供应土地，并根据需要续期，包括续期在内的总年限不得超过法定最高出让年限或租赁年期。（4） 差别化税费计收。根据“无收益、不缴税”原则，按实际情况既实施税收优惠鼓励土地高效利用，又对闲置和低效用地加强税收征管。a. 城市更新项目中提供公益性建设、产业转型升级的，鼓励土地流转中减免土地增值税或降低所得税税率。b. 探索差别化税收政策，闲置和低效城镇用地加强建设用地使用税征管。（5） 优化地价计收规则。a. 城市更新改变土地用途后，补缴土地价款可分区域、用地类别，制定以公示地价或市场评估价一定比例核定的规则。b. 按市场评估价确定土地整理投入、移交公益用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施、多地块联动改造等成本，计入土地价款。
该规定可参考曾经网传的一份自然资源部自然资源所有者权益司非公开印发的《关于土地储备有关事项答复意见的函（自然资权益函【2021】15号）》 中的内容，该意见函中自然资源部提议”引导地方健全土地储备成本足额补偿的可持续发展机制。探索“生地”与“熟地”出让的范围和边界；“熟地”出让的，可在土地出让合同中明确区分一级开发成本和政府土地收益，即通过签订“两个合同”将成本与收益分开，确保开发成本足额收回，充分发土地储备的作用”。
c. 现有工业用地在符合规划、不改变用途前提下提高土地利用率和增加容积率的，不增收土地价款。（6） 特殊情形土地确权登记a. 兼容多种功能的土地和建筑物，可分割的可按不同宗地范围、不同建筑区域或楼层办理分割审批手续，分区分层确权，办理不动产登记。b. 立体开发的土地，可按地表、地下、地下分层或按建筑功能分区办理分割审批手续，分别确权，办理不动产登记。
二、土地开发一二级联动探索
47号文的规定非常细致，具有很强的操作性，关于土地一二级联动相关的内容是重大突破，为各地方城市更新试点土地一二级联动的规定提供了上层政策依据，也将合规土地开发一二级联动的政策探索推进了一大步。
严格执行了二十多年的经营性用地招拍挂出让制度，在地产开发增量时代发挥了非常重要的作用，但在近年进入存量时代后渐渐不能适应现实需求，原本严令禁止的土地开发一二级联动也逐渐松动，从特殊试点到全国试点，再适用于超大特大城市城中村改造、EOD、城市更新等国家重大政策中，适用范围不断扩大，实施方式不断完善。1. 合规土地开发一二级联动政策探索的脉络。
严禁土地开发一二级联动
1988年《土地管理法》第一次修正，首次允许国有土地和集体所有土地使用权有偿转让，1998年《土地管理法》大修，明确规定“（除划拨外）建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”、“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”。同年出台的《土地管理法实施条例》进一步规定“ 国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股”，“有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同。通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同”。1998年土地管理法规定的土地出让可以有包括协议出让、招标、拍卖等多种方式。1998年住房市场化改革后，房地产业迅速发展，经营性土地一二级开发产生巨大的差价，这些土地溢价本应由地方政府获取并用于基础设施建设，但通过协议出让等方式进行土地开发一二级联动，则这些超额利润都让渡给一级开发商。鉴于此，2002年国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定（国土资源部令第11号）》 ，规定“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”，这就是“必须以招拍挂方式获取土地使用权后才能进行二级土地开发”红线的由来。2007年出台的《房地产管理法》也明确规定“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价”。当时允许土地一二级联动开发的例外情形极少，只有两个地区，而且属于极小范围的政策探索：
一是深圳先行先试政策下为解决自身建设用地不足而开展的城市更新。功能改变类更新项目改变部分或者全部建筑物使用功能，需要改变土地使用权的用途及规划许可，土地使用权人可采用补缴土地出让金的方式；拆除重建类更新项目涉及土地使用权变更，土地使用权人可采用协议出让或补缴地价的方式。
二是2008年提出的土地合理利用新机制探索。2008年1月国务院发布《关于促进节约集约用地的通知（国发〔2008〕3号）》，12月国土资源部下发《关于与广东省共同推进节约集约用地试点示范省建设工作的函（国土资函〔2008〕816号）》，与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作，“三旧”改造试点给予广东省特殊政策，允许采用协议出让土地、合作开发、一二级联动开发等突破土地管理法的做法：（1）农村集体所有的农村建设用地申请办理土地征收手续，改变为国有建设用地后，土地也可交给原农村集体自行改造或与有关单位合作开发；（2）除政府收储后再次供地，必须以招拍挂方式出让，其余可以按协议方式出让；（3）可在拆迁阶段通过招标的方式引入企业承担拆迁工作，拆迁费用和合理利润可以作为征收成本从土地出让收入中支付；也可在确定开发建设条件的前提下，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等方式确定土地使用权人（一二级联动）。
允许城市更新地方法规采用土地开发一二级联动
2020年决策层正式提出全国范围内推广城市更新，并在2021年上升到战略层面，鼓励各地方开展因地制宜的城市更新工作，上海、南京、武汉、西安、重庆，还有城市更新先行先试的深圳、广州等多个城市积极响应接连发布城市更新管理办法，这些地方法规大多学习深圳的经验，在土地政策上允许协议转让等土地开发一二级联动。
2021年8月31日住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（建科〔2021〕63号）》设定了城市更新四道红线，开启了城市更新全国试点的新局面。2021年11月4日住建部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知（建办科函〔2021〕443号）》，遴选全国21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作。2023年7月7日住建部发布30号文，进一步鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制，完善土地、财政、投融资等政策体系，因地制宜制定或修订地方标准规范。
虽然在中央层面并没有政策明确认可地方法规中土地开发一二级联动相关规定，但在实践中并未加以限制，而且住建部发布的城市更新试点经验中，各地创新的土地开发一二级联动模式也被作为经验推广，金融机构提供城市更新融资，一般也以省级地方法规对一二级联动开发的规定为依据。
中央级文件允许土地开发一二级联动
近年来越来越多的中央推行的战略中允许土地开发一二级联动，以此作为相关战略任务开展的土地支持政策，主要包括以下领域：（1）低效用地再开发。《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）（国土资发〔2016〕147号）》，171号文。（2）TOD(公共交通引导的城市开发）。《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见（国办发〔2014〕37号）》、《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见(发改基础〔2018〕514号)》。（3）EOD(生态环境导向的开发)。《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函[2020]489号》、《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函〔2021〕468号）》、《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见（国办发〔2021〕40号）》。（4）IOD（产业引导发展的城市开发）。《关于印发<产业用地政策实施工作指引（2019年版）>的通知》。此外2023年发布的《关于深化规划用地“多审合一、多证合一” 改革的通知（自然资发 〔2023〕69号）》，提及市政基础设施和标准厂房建设项目，在不违反市场公平竞争原则的前提下， 可在土地供应前，由自然资源主管部门依据国土空间详细规划及土地使用标准核提规划条件，审查建设工程设计方案，按程序纳入供地方案，实施 “带方案供应”，这是否属于土地开发一二级联动目前存在较大争议。（5）城中村改造。2023年自然资源部171号文。（6）城市更新。2023年自然资源部47号文。还有一类领域也允许协议出让等土地开发一二级联动方式供地，即MO(新型产业用地)，但目前还只是地方法规层面有所规定，例如2019年中山市出台的《关于印发中山市新型产业用地管理办法的通知》、2021年烟台市出台的《关于在烟台经济技术开发区开展新型产业用地（M0）试点工作的实施意见（烟政办字〔2021〕26号）》等，尚未出台中央级政策文件。
2. 近年来政策鼓励探索合规土地开发一二级联动的深层原因。
首先，根本原因在于发展理念变了，已经从增量开发时代进入存量开发时代，增量土地开发一二级之间存在巨大的差价，必须通过强制招拍挂方式进行超额利润公平分配，而存量土地开发，城市建成区拆迁成本并不低，土地一二级开发间的差价并没有增量开发高，严禁土地开发一二级联动的必要性不再那么强。
其次，2021年下半年后，房地产行业崩塌和土地市场持续低迷，以往城镇化以土地收入作为支撑的基础逻辑被打破，建立在其上的一系列土地开发和土地出让制度原本是为规范土地收入分配和使用而设置，现在土地收入无以为继，城市化的资本支撑不在，迫切需要建立起资本来源新的底层逻辑，否则新型城镇化无法推进，所以一二级联动的禁锢被允许有限打开。
第三，2022年中共中央、国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》为允许土地开发一二级联动提供了可靠的政策依据，即决策层将土地作为建立全国统一大市场的要素之一，将土地一项生产要素而非以往的单一商品，这是非常重要的认知转变，以往视土地为商品的观念下，土地出让金就是地方政府重要的收入来源，甚至是地方政府融资的重要抵押物，政府的基础建设及产业发展等工作需要依靠土地收入支撑，自然不能允许土地开发一二级联动导致土地价值流失到开发商手中，但以土地为生产要素的观念下，土地是实施政府各项战略决策中重要的资源，主要是发挥土地的使用价值，而非交换价值及金融属性，这也是上述领域中土地一二级联动与商业地产开发中土地一二级联动的关键区别，是二者合法与违法的分界线。
第四，规划先行的保障。根据中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的规定，全面加强国土空间规划“多规合一”管理，在严格的规划管理框架下开展土地开发一二级联动，保证土地开发行为不偏离既定的规划，可有效的减少失控和违规的可能性。例如本次发布的47号文，一多半的内容是关于规划监管的，将城市更新牢牢的嵌套在国土空间规划体系中，同时按城市更新的特点和实际需求灵活调整强制性管控要求外的规划工具，更好的保障城市更新的实施。
3. 土地开发一二级联动模式的变革。
经过多年的探索，原本以深圳和广州为代表的高度市场化土地开发一二级联动也在发生质的转变。2021年8月63号文使得城市更新的整体指导思想发生了彻底的转变，广州模式已不符合新的政策方针，而实践中2022年经济大环境发生超预期变化，房地产市场塌方，地产公司纷纷暴雷，大量地产公司主导的旧改项目现金流告急，出现烂尾风险，由于关乎民生保障，政府不得不进行协调，斡旋国企接盘出险房企的旧改项目，也加速了高度市场化土地开发一二级联动模式的淘汰。部分地方开始推行政府引导、国企实施的做地模式，广州是目前做地制度最完善的地区。
更为关键的政策节点是决策层在超大特大城市城中村改造中提出的“净地出让”原则，给合规土地开发一二级联动划出了新的红线。171号文明确表示“坚持公平公开、‘净地’供应”。在实践中“生地”、“熟地”、“毛地”、“净地”都是约定俗成的用法，并没有明确的法律规定，“净地”的标准可参考2012年国土资源部发布的《闲置土地处置办法》相关规定，“（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”。因此所谓净地出让，可理解为必须是已经完成了对原土地使用权人的拆迁补偿，权属交割清晰，没有法律纠纷的土地才能够进行一级和二级开发，土地开发不能与原土地使用权人发生相关权益冲突，这也有保障民生的考虑，城市更新不能侵害原土地使用人的居住权，不能再有遗留土地权属争议问题。经营性土地出让合规红线的关节在一级和二级开发之间，依法依规实施的土地开发一二级联动，合规红线的关节在拆迁补偿和土地开发之间。
以广州做地制度为例，根据广州市出台的《关于印发广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知（穗府办函〔2023〕12号）》和《关于印发广州市统筹做地推进高质量发展工作方案的通知（穗规划资源字〔2023〕5号）》规定：
（1） 熟地收储。即由做地主体筹集资金协助政府完成征收补偿安置工作（政府负责征收公告、协商谈判、补偿安置方案拟定及听证、报批等工作，做地主体负责筹集征收补偿安置资金，开展具体做地工作）及“通平”工作后的熟地（穗规划资源字〔2023〕5号文中用的是“净地”一词，实际上按上述《闲置土地处置办法》规定的标准，多了一级开发的工作，应为“熟地”），交由土地储备机构收储，然后进行土地出让。因此广州做地政策的规定标准符合171号文净地出让的红线。
（2） 土地储备机构签订土地收储补偿协议，给予做地主体收储补偿，补偿标准以新规划用途市场评估价的一定比例执行，支付补偿款时间节点按照土地收储补偿协议约定执行。支付给做地主体的是土地收储补偿款，按市场评估价的一定比例确定额度，按补偿协议约定的时间支付，与土地出让金完全脱钩。
（3）对于重点城市更新片区则实施改储结合、带方案招商模式，将做地与土地开发建设（二级开发）一并通过公开招商选定做地主体，做地主体以协议出让方式获取土地使用权，政府不再对做地部分工作支付土地收储补偿，做地主体缴纳土地出让款差价后，政府将土地使用权协议出让给做地主体，再进行开发建设。该模式的本质就是土地开发一二级联动。可以看到，广州做地模式正是实践了《关于土地储备有关事项答复意见的函（自然资权益函【2021】15号）》 中“探索社会资本参与土地储备工作，通过与土地储备机构联合开发取得合理回报。引导地方健全土地储备成本足额补偿的可持续发展机制。熟地出让的，可在土地出让合同中明确区分一级开发成本和政府土地收益，即通过签订两个合同将成本与收益分开，确保开发成本足额收回，充分发土地储备的作用”的提议。
总结
相信有了“净地出让”的红线后，对合规土地开发一二级联动模式的探索将进展得更快更稳，更多好的模式将会产生，有效推动超大特大城市城中村改造、城市更新等重大战略目标的实施。
最后做一个小结，目前的城镇建设用地使用权出让政策框架：
| 规定 | 红线 | 依据 | |
| 一般规定 | （除划拨外）建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得 | 商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让 | 《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《房地产管理法》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定（国土资源部令第11号）》 |
| 特殊规定 | 根据相关政策法规依据，可通过协议转让等方式进行土地开发一二级联动 | 净地出让 | 中央文件：171号文、47号文等地方文件：部分地区城市更新条例部分地区M0用地相关规定 |
以下为新规全文：
关于印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》的通知
自然资办发〔2023〕47号
各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局：
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，发挥“多规合一”的改革优势，加强规划与土地政策融合，提高城市规划、建设、治理水平，支持城市更新，营造宜居韧性智慧城市，部组织制定了《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》。现印发给你们，请结合实际抓好落实，因地制宜制订各省市的政策指引并及时总结经验，分析问题和矛盾，重要事项及时报告我部。
自然资源部办公厅
2023年11月10日
支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）
在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市更新成为国土空间全域范围内持续完善功能、优化布局、提升环境品质、激发经济社会活力的空间治理活动，是亟需坚持国土空间规划引领、加强规划与土地政策衔接、统一和规范国土空间用途管制的重要领域。为落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》，自然资源部明确的“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”四个工作定位要求，在总结各地实践经验的基础上，根据相关法律法规和标准规范，组织编制本政策指引，旨在推动支持城市更新的相关规划工作规范开展。各地可结合实际，按照城市更新的总体要求和目标，因地制宜细化要求，开展城市更新的规划与土地政策探索创新。
一、总体目标
坚持“以人民为中心”的发展思想，以“高质量发展、高品质生活、高效能治理”为目标，以国土空间规划为引领，在“五级三类”国土空间规划体系内强化城市更新的规划统筹，促进生产、生活、生态空间布局优化，实现城市发展方式转型，增进民生福祉，提升城市竞争力，推动城市高质量发展，为地方因地制宜地探索和创新支持城市更新的规划方法和土地政策，依法依规推进城市更新提供指引。
二、基本原则
--坚持规划统筹。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是优化空间资源配置、开展各类开发保护建设活动的基本依据。应强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，统筹城市更新相关规划和实施全过程，有序推进有机更新。
--坚持底线管控。严守资源安全底线，应严格落实国土空间规划确定的各类管控要求，坚持民生保障、公益优先、补齐短板、保障安全、修复生态、保护传承历史文化，持续改善人居环境品质。
--坚持节约集约。应坚持节约集约利用土地，将存量空间作为规划对象，提倡土地混合使用和空间功能复合，促进空间资源的高效利用。
--坚持绿色低碳。应以生态优先、绿色发展为导向，充分体现人与自然的和谐发展，推进高质量发展，适应未来发展需要。
--坚持多方参与。维护资源资产权益，尊重合法权益，建立多元主体全过程、实质性、高效率的参与机制，充分发挥政府、市场和社会各方的积极性，促进合作共赢，推进治理创新。
--坚持因地制宜。应充分结合不同地区城市发展阶段和不同更新对象的具体情况，因地制宜、一地一策，差异化确定更新对策、更新方式和更新政策，高质量实施城市更新。
三、将城市更新要求融入国土空间规划体系
各级各类国土空间规划的编制应根据城市发展的阶段特征和推进城市更新的要求，着力完善国土空间规划内容和规划管理程序，充分适应城市高质量发展的需要，将有关城市更新的国土空间规划要求纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统进行管理。
（一）总体规划要提出城市更新目标和工作重点
1.总体规划
国土空间总体规划（以下简称“总体规划”）应结合城市发展阶段和总体空间布局要求，识别更新对象，提出城市更新的规划目标、实施策略、阶段工作重点以及相关规划管控和引导要求。
--在市/县域层面，在摸清底图底数的基础上，按照全域全要素管控引导要求，明确更新对象的识别原则，提出城市更新的规划目标和工作重点，制定推进城市更新的时序要求和空间管控引导措施。
--在城区层面，根据城市更新的规划目标和工作重点，系统识别更新对象，确定城市更新的重点地区和工作任务。可根据实际需要，拟定城市更新用地的总体规模，划定城市更新规划单元。
2.近期行动计划
需明确近期重点推进的更新区域和重大更新项目，拟定近期城市更新任务清单，并纳入总体规划的近期行动计划。
（二）详细规划要面向城市更新的规划管理需求
1.详细规划的编制
国土空间详细规划（以下简称“详细规划”）是实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据。详细规划应结合城市更新实施的特点，面向规划管理需求，将总体规划确定的强制性管控要求、引导措施和城市更新的规划目标，通过“更新规划单元”和“更新实施单元”两个层面分层落实到详细规划中。
--更新规划单元详细规划。应以总体规划为依据，确定更新对象，分解落实总体规划相关要求，明确更新规划单元的发展定位、主导功能及建筑规模总量，提出更新对象的更新方式指引，优化功能结构、空间布局，完善道路交通，提出有关公共服务设施和市政基础设施配置以及空间尺度、城市风貌等底线管控和特色引导要求。更新规划单元详细规划是更新实施单元详细规划编制的依据。
--更新实施单元详细规划。应依据总体规划、根据更新规划单元详细规划，确定更新实施单元的主导功能，结合实施需要、权属关系明确更新对象用地边界，根据不同更新对象的特点优化细化更新规划单元的各项规划管控和引导要求并落实到地块。在更新实施单元详细规划中需充分考虑自上而下的要求、自下而上的诉求以及更新对象的具体情况，协调政府、原权利人、市场主体等各类利益相关方的意愿和诉求，结合更新项目的实施机制和市场需求，研究适配的规划和土地政策。更新实施单元详细规划宜结合城市更新项目实施时序动态编制，是提出更新项目规划条件、规划许可和方案设计的依据。
2.详细规划的动态维护与修改
为提高对城市更新项目规划管控的精准性和合理性，可对更新规划单元和更新实施单元详细规划进行动态维护和规划修改。
--动态维护。在不突破总体规划和更新规划单元详细规划强制性管控要求的前提下，可通过局部技术性修正和优化调整的方式，对更新规划单元及更新实施单元的详细规划进行动态维护，经法定程序审批后纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。
--修改。编制更新实施单元详细规划如涉及突破所在更新规划单元（或详细规划编制单元）强制性规划管控要求的，须经过法定的规划修改程序将更新规划单元及更新实施单元的详细规划予以法定化。
（三）专项规划要因地制宜、多措并举适应城市更新
各类专项规划应充分考虑既有建成环境条件和土地资源情况，在城市更新中综合运用集约复合、多措并举的适用性方式，因地制宜地满足各专项系统的建设要求。涉及详细规划调整的，依法履行调整程序。
（四）规划许可要有效保障城市更新实施
在确保安全并符合其他相关技术规范等要求的前提下，按照权益保障、渠道畅通的优化办理原则，鼓励探索适应城市更新不同情形的建设用地规划许可和建设工程规划许可办理程序和规则，并与相关行政许可做好衔接，有效保障城市更新实施。
四、针对城市更新特点，改进国土空间规划方法
国土空间规划需要针对城市更新的特点，自上而下、自下而上地开展充分的调查评估，明确城市更新的规划导向，因地制宜地结合城市更新的可实施性，提高规划编制的适应性和对市场的响应性。
（一）开展针对性调查，做好体检评估
在国土空间规划中应认真做好城市更新的调查与评估工作。城市更新的调查与评估一般包括（但不限于）如下方面：
--识别更新对象。将经调查分析后认为生活和生产环境不良、存在安全隐患、市政基础设施和公共服务设施不完善、对环境造成负面影响、城市活力不足、土地利用低效、土地用途和建筑物使用功能不符合城市功能布局和发展要求的片区、建筑物、设施和公共空间等空间对象优先确定为更新对象。
--做实基础调查。综合利用国土调查、城市国土空间监测、地籍调查、国土空间规划、城市体检评估、人口调查、不动产登记等成果，梳理更新对象的现状土地开发强度、土地使用年限、土地和建筑物产权关系及其权属边界、土地用途和建筑物使用功能、建筑质量、人口规模、人口结构等情况以及历史遗留问题等信息，并将各类数据按汇交要求纳入国土空间基础信息平台，做实城市更新的规划调查基础。
--开展前期评估。开展市政和交通基础设施、公共服务设施和资源环境等承载力评估，加强城市安全、历史文化和生态与自然景观保护、社会稳定等方面的风险影响评估。根据城市更新的需要可同时开展其他方面的专项评估。
（二）梳理更新需求和更新意愿
在国土空间规划中通过对客观问题、居民需求两方面的调查分析，汇总形成城市更新的问题清单和需求清单及其空间分布信息，对城市更新涉及的各类权利主体进行更新意愿调查，依法依规尊重相关权利人的合法权益。
（三）开展城市设计等专题研究，前置运营设计
结合详细规划，可按需开展产业转型升级、综合交通、历史文化保护、公共服务设施、市政基础设施、地下空间、土壤修复、防灾减灾等方面的研究，并着重围绕城市更新的可实施性，加强城市更新项目运营维护、收益分配，以及建筑工程投资测算等方面的专题研究。深入应用城市设计理念和方法，提高城市空间场所品质。研究结论将作为确定详细规划相关规划指标和管控要求的参考依据。
（四）明确更新重点和更新对策
1.促进产业转型升级
以产业转型和业态升级为目标，以功能复合、土地和建筑物利用效率提升为重点，老旧厂区和产业园区更新应聚焦产业转型升级和发展新兴产业，合理增加产业及配套建筑容量，鼓励转型升级为新产业、新业态、新用途，鼓励开展新型产业用地类型探索，推进工业用地提质增效，促进新旧动能转换。合理配置一定比例的产业服务设施，促进产城融合；老旧商业街区和传统商圈更新应注重保留特色业态、提升原业态、植入新业态、复合新功能，促进商业服务业和消费层级的多样化发展，推进服务扩容、业态升级与功能复合，提升消费空间品质。
2.扩容升级基础设施
以保障安全和提升承载力、“平急两用”为目标，以消除具有重大灾害风险的空间隐患、增强城市生命线系统可靠性、合理提高市政基础设施标准为重点，健全基础设施体系，提高基础设施服务水平。
3.提升社区宜居水平
以建设“15分钟社区生活圈”为目标，重点改善居民住房条件，重点开展市政基础设施更新改造，重点完善公共空间和公共服务设施，重点保障生命安全通道畅通，合理解决停车难问题，同步开展风貌和环境整治，积极通过存量挖潜和扩容提质，盘活存量闲置和低效利用的房屋和用地，关注弱势群体，补齐短板，消除公共服务盲区，切实提升社区宜居水平。
4.保护传承历史文化
以保护历史文化资源和历史风貌为目标，以体现城市发展历史的连续性为原则，全面梳理和保护利用更新范围内的历史文化资源。分级分类保护各类不可移动文物、历史建筑、历史文化保护区和古树名木，不拆真建假；加强历史城区和历史风貌的保护与传承，不大拆大建；在对各类定级文化遗产依法保护的基础上，在城市更新中全面开展对未定级历史文化资源的梳理和评估并提出保护管理要求，建立预保护制度；在保护文化遗产真实性和完整性前提下，着力加强文化遗产的活化利用，凸显城市风貌特征。
5.优化公共空间格局和品质
因地制宜地增加公共空间的数量和规模，着力完善公共空间布局，优化公共空间功能，强化公共空间的慢行可达性，提升公共空间的服务辐射范围和服务品质；重视将城市蓝绿空间等生态系统要素有机纳入城市公共空间体系，在保护并修复生态系统功能的基础上着力提升城市公共空间的环境品质和生态服务功能。
6.倡导绿色和数字智能技术
城市更新应面向城市未来发展趋势，积极融入城市发展新理念、城市建设新技术，可重点考虑如下方面：
--以慢行友好和公交优先为导向，在城市更新中结合现有路网和功能布局建设慢行网络，整合多种公交模式优化公交网络，增强就业地、居住地与交通节点、公共服务设施、公共空间的连接性。
--以绿色发展为导向，结合新要求与新技术，重点推进既有建筑绿色化、节能化改造和基础设施绿色化、集约化更新。
--以智慧建设、智慧服务、智慧治理为导向，鼓励在城市更新中采用数字化技术手段，提高城市数字化、网络化、智能化水平，推进智慧城市建设。
（五）确定更新方式和更新措施
按照“留改拆”的优先顺序，在更新规划单元详细规划中对更新对象组合采用保护传承、整治改善、改造提升、再开发和微改造等更新方式，并明确其适用条件。以“保护优先、少拆多改”为原则，在更新实施单元详细规划中对各类建（构）筑物、设施、空间等空间对象，研究确定保护、保留、整治、改建、拆除、重建（含复建和新建）等更新措施。
（六）拟定更新实施安排
在详细规划中应以“整体性、同步性”为原则，研究划定城市更新的具体范围，拟定更新项目清单和更新实施计划，在统一规划的前提下协同实施。统筹考虑投资成本、运营效益、收益分配、公益性贡献、实施路径和机制等内容，提出城市更新的项目实施建议。
五、完善城市更新支撑保障的政策工具
为推动城市更新落地实施，应结合城市更新的需要和具体情况，积极探索适应城市更新特点的、差异化的规划和土地政策，充分激发多元主体的更新意愿，鼓励建立城市更新的多元合作模式，以国土空间规划为依据协同推动城市更新实施。
（一）优化规划管控工具
1.复合利用土地
以提升城市活力和功能集聚度、节约集约利用土地为导向，加强土地复合利用，确定不同情形下土地复合利用的正负面清单和比例管控要求，重点可考虑以下情形：
--在产业用地更新时鼓励配置一定比例的其他关联产业功能和配套设施，促进产业转型升级和产业社区建设。
--在轨道交通站点周边、公共空间周边、各级公共活动中心、重要滨水活动区、历史文化保护区等区域，鼓励土地混合使用，通过多功能复合吸引人口集聚，促进地区活力提升。
--在社区更新中鼓励将居住、研发、办公、商业和公共服务等功能在不影响相邻功能前提下复合设置，建设宜居宜业的生活社区。
--除必须采用独立用地方式建设的设施外，鼓励用地和建筑功能在地上地下统筹安排，在确保安全的前提下复合设置，提高土地节约集约利用水平。
--鼓励在符合规范要求的情况下充分开发利用地下空间，加强地上地下空间的统筹建设和复合利用。
2.容积率核定优化
以加强保障民生和激励公益贡献为导向核定容积率，在依法依规制定相关规则时，可重点考虑以下情形：
--为保障居民基本生活需求、补齐城市短板而实施的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施项目，以及老旧住宅成套化改造等项目，在对周边不产生负面影响的前提下，其新增建筑规模可不受规划容积率指标的制约。
--在规划条件之外，对多保留不可移动文物和历史建筑、多无偿移交政府的公共服务设施等公益性贡献，其建筑面积可按贡献的相应建筑面积补足。
--为满足安全、环保、无障碍标准等要求，对于增设必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温等附属设施以及景观休息设施等情形，其新增建筑量可不计入规划容积率。
3.建筑规模统筹
以保护文化遗产、历史风貌、山水格局和优化布局为导向，在符合更新规划单元规划要求的前提下，更新实施单元规划的建筑量可在更新规划单元内统筹布局、精准投放，鼓励探索规划建筑量跨更新规划单元进行统筹及异地等价值转移的政策和机制。
4.负面清单管控
为适应各种不同的城市更新情形，在落实规划强制性要求的前提下，在国土空间规划的编制和实施管理中可采取负面清单管控的方法，以规划的弹性适应市场的不确定性，增强规划实施的操作性，并为创新实践提供空间。
5.技术标准差异化
鼓励根据实际情况，结合城市更新需求，完善地方规划和建设技术标准。
--在保障公共安全的前提下，尊重历史、因地制宜，在城市更新中对建筑间距、建筑退距、建筑面宽、建筑密度、日照标准、绿地率、机动车停车位等无法达到现行标准和规范的情形，可通过技术措施以不低于现状条件为底线进行更新，并鼓励对现行规划技术规范进行适应性优化完善。
--鼓励有关行业部门积极探索创新、有效、适用的技术和管理措施，以适应城市更新需求为重点，补充完善各类行业用地标准以及消防、人防、市政等工程技术标准和规范。
（二）丰富土地配置方式
1.盘活利用存量低效土地
对已经开展调查认定和上图入库，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的低效用地，可以采取多种方式盘活利用。
--原划拨土地使用权人申请办理协议出让，划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可采用协议出让方式办理出让手续，但《国有建设用地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回国有建设用地使用权重新公开出让的除外。
--以租赁方式取得土地的非商品住宅类更新项目，在租赁期内依法依规完成更新改造的，可在租赁期满后依法以协议出让方式取得土地。
--鼓励原土地使用权人依法以转让、经分割审批后部分转让或出租土地使用权等方式盘活利用。
--原划拨土地改造开发后用途仍符合《划拨用地目录》的，可继续按划拨方式使用。
2.规范土地复合利用
规范土地复合利用，推动在城市更新中复合利用、节约集约利用土地，主要涉及土地用途和土地使用年限确定及土地价款计收。
--复合利用土地的用途可按主用途确定，主用途可依据建筑面积占比确定，也可依据功能的重要性确定。土地主用途与原用途一致的，按土地原用途管理；土地主用途与原用途不一致的，依法办理土地用途变更。
--复合利用土地的使用年限可根据土地用途不同，分别设定出让年期，但不得超过对应用途最高出让年期。
--复合利用土地的出让底价按不同用途土地分项评估后确定。
（三）细化土地使用年限和年期
在城市更新中为适应市场需求，鼓励灵活确定土地出让年限和租赁年期。
--对城市更新项目重新组织国有建设用地使用权出让的，可以重新设定出让年限。
--为适应产业发展的实际需要，城市更新可考虑采用少于法定最高出让年限或租赁年期供应产业用地，并允
许根据需要予以续期，包括续期在内的总年限不得超过该用途土地的法定最高出让年限或租赁年期。
（四）实施差别化税费计收
以“无收益、不缴税”为原则，城市更新项目可依法享受行政事业性收费减免和税收优惠政策，同时加强对国有建设用地使用税的征管。
--对在城市更新项目中提供公益性建设、实施产业转型升级的，鼓励相应土地在流转中适度减免土地增值税或降低所得税税率。
--探索差别化的国有建设用地使用税税收政策，对闲置和低效的城镇用地加强国有建设用地使用税的征管，促进土地高效利用。
（五）优化地价计收规则
鼓励在城市更新中优化完善地价计收规则。
--改变用途后，补缴土地价款的计收，可以分区域、用地类别，制定以公示地价（或市场评估价）的一定比例核定的统一规则。
--综合考虑城市更新项目土地整理投入、移交的公益用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本，以市场评估价为基础按程序确定土地价款。
--现有工业用地在符合规划、不改变用途的前提下提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。
（六）保障主体权益
1.妥善处置历史遗留问题
按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则，根据其成因并兼顾土地管理政策的延续性，在保障无过错方利益的前提下，妥善处置历史遗留问题。
2.依法依规完成确权登记
在缴清土地价款的情况下，城市更新形成的不动产可根据不同情形依法依规进行不动产登记。
--兼容多种功能的土地和建筑物，对于可分割的可考虑按不同宗地范围、不同建筑区域或楼层办理分割审批手续、分区分层设权后，办理不动产登记。
--立体开发的土地，可考虑按地表、地上、地下分层或按建筑功能分区办理分割审批、分别设权后，办理不动产登记。
六、加强城市更新的规划服务和监管
对城市更新开展全流程、精细化、动态化的规划监督和实施评估，搭建政府、市场、社会在开展城市更新时的供需对接平台，保障城市更新高质量落地实施。
（一）完善全生命周期管理
1.建立健全由“基础信息-意愿征询-编制审批-实施协商-土地供应-规划许可-验收核实-产权登记-监测监管-实施评估”等环节构成的城市更新全生命周期规划管理体系。
2.建立健全相关利害关系人、社会公众、专家、媒体的参与监督机制，建立健全共商、共建、共治、共享的全过程城市更新多方参与机制。
3.建立健全要素保障机制，重点考虑土地要素与城市更新规划管理联动，有效解决存量空间盘活利用问题。
（二）促进市场供需对接
1.鼓励依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，结合年度国土变更调查、城市国土空间监测、国土空间规划城市体检评估等工作，推进各类经济社会信息数据的加载，搭建适用于城市更新的规划管理和规划服务平台，加强空间治理的基础支撑。
2.推动政府更新项目、近期待更新项目地块、规划管控要求及配套政策等信息的公开公示，促进市场与更新项目进行对接，充分发挥政府推动公益性更新项目的辐射和撬动作用。
（三）强化土地合同监管
1.根据城市更新项目的具体情况，通过在其土地使用权出让合同或履约监管协议中纳入相关的要求及违约责任和解决争议的方法等方式，明确实施主体的责任义务、监管内容和监管措施等，鼓励相关行业主管部门通过信息共享、协同管理，加强履约情况监管。
2.未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。
（四）加强规划实施评估
1.在城市国土空间监测和国土空间规划城市体检评估工作中对城市更新开展全流程、精细化、动态化的规划监督，将相应的体检评估结果作为编制、审批、维护、修改规划和审计、执法、监督等工作的重要参考。
2.依据国土空间规划目标和管控要求，结合更新实施计划，定期对城市更新项目的实施过程、对经济社会发展的贡献以及产生或可能产生的负面影响等实施结果进行动态评估，及时发现问题并督促整改。
附录：
相关的土地政策文件
1.公益设施建设
《国土资源部关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）
《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）
2.产业土地供应
《国土资源部关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）
《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）
《自然资源部办公厅关于印发〈产业用地政策实施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然资办发〔2019〕31号）
《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）
3.产业土地利用
《自然资源部办公厅关于印发〈产业用地政策实施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然资办发〔2019〕31号）
4.节约集约利用土地
《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）
《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（自然资办发〔2019〕31号）
5.产业用地划拨转协议出让
《自然资源部办公厅关于印发〈产业用地政策实施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然资办发〔2019〕31号）
划拨自行开发
《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）
产业用地划拨转作价出资
《自然资源部办公厅关于印发〈产业用地政策实施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然资办发〔2019〕31号）
6.产业用地租赁、先租后让、租让结合
《自然资源部办公厅关于印发〈产业用地政策实施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然资办发〔2019〕31号）
7.转让
《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）
出租
《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）
自主、联营、入股、转让
《国土资源部关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）
《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）
8.公益奖励
《国土资源部关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）
《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）
9.土地价款分类计收
《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）
《财政部国土资源部中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》（财综〔2006〕68号）
《财政部关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综〔2009〕74号）
10.低效用地和产业用地建设用地过渡期
《国土资源部关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）
《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）
《自然资源部办公厅关于印发〈产业用地政策实施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然资办发〔2019〕31号）
11.土地分割或合并
《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）
12.集体建设用地再开发
《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）
《国土资源部关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）
《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）
文章来源：金融监管研究院返回搜狐，查看更多
责任编辑：